Comment un gouvernement peut-il régler son problème de dette ?

Nous avons tous lu des choses sur les « solutions » standard à apporter pour résoudre un problème de dette publique – (1) sortir du problème par l’inflation, (2) réduire les dépenses publiques et/ou augmenter les impôts, et (3) restructurer la dette, voire en retarder le remboursement et imposer aux détenteurs d’obligations d’État une « coupe » sur les paiements qui leur avaient été promis.

Une quatrième solution semble circuler au sein des cercles adeptes du pic pétrolier, consistant en un « jubilé de la dette ». Il me semble qu’il existe réellement une cinquième possibilité, et c’est celle-là qui, en fait, pourrait bien être la plus utilisée cette fois-ci, du moins dans certaines régions du monde. Cette cinquième solution est celle de la « disparition » : le gouvernement en question s’efface, remplacé ou non par un nouveau gouvernement, et si la dette est vraiment un gros problème, le nouveau gouvernement décide de ne pas assumer les obligations du gouvernement qui l’a précédé.

Il coûte de l’énergie et de l’argent pour maintenir un pays qui couvre une vaste zone géographique. Si l’énergie est bon marché, alors les services nécessaires sont plus faciles à fournir – la croissance économique est plus forte, les coûts de transport longue distance de marchandises sont moindres et la perception des impôts marche mieux. Tant qu’un pays connaît une croissance économique (surtout une croissance de l’emploi accompagne cette croissance économique), percevoir toujours plus d’impôts est facile parce que le code fiscal en vigueur permet d’accroître les recettes fiscales simplement grâce à la croissance des revenus, sans augmenter formellement les impôts.

Quand une économie passe à une croissance zéro, voire en récession économique, et voit son PIB baisser, alors empêcher les recettes fiscales de diminuer est beaucoup plus difficile. En théorie, il est possible de résoudre le problème (grâce aux solutions listées ci-dessus), mais en cas de déséquilibre majeur, les solutions (2) et (3) ci-dessus ne fonctionnent pas du tout, et le gouvernement doit recourir à une autre approche.

Exemple de dissolution de l’Union soviétique

Si l’on considère le cas de l’ex-Union soviétique (ex-URSS, ou FSU en anglais), on constate qu’elle a dû faire face à une baisse du prix de son principal produit d’exportation, le pétrole, et, de ce fait, qu’elle a été confrontée à d’importants problèmes financiers, avant de se désintégrer :

Figure 1. Production pétrolière de l’ex-URSS et prix du pétrole (en dollars de 2010), d’après des données statistiques de BP.

Les prix du pétrole ont connu un pic en 1980. L’Union soviétique a continué à forer. Nous ne savons pas quel était leur coût de production, mais on peut supposer qu’ils pouvaient continuer à faire au moins des bénéfices lorsque les prix étaient moindres au début des années 1980. Selon le Wikipédia anglophone, « Bien que les statistiques de l’économie soviétique soient notoirement peu fiables et que sa croissance économique soit difficile à estimer avec précision, la plupart des rapports suggèrent que l’économie du pays a continué à croître jusqu’au milieu des années 1980 ». Dans un autre article du Wikipédia anglophone, « La chute drastique du prix du pétrole en 1985 et 1986 et, de ce fait, au cours des années qui ont suivi, le manque de réserves de devises pour pouvoir acheter des céréales a eu une profonde influence sur les décisions des dirigeants soviétiques. »

En 1987, la production pétrolière de l’ex-URSS a atteint un pic, réflétant probablement le fait que la quantité de pétrole disponible pouvant être pompé de manière rentable avec des prix bas s’était réduite. On peut probablement faire le lien avec le manque de réserves de change mentionné précédemment. Enfin, en 1991, quatre ans après la chute de la production pétrolière, l’ex-URSS s’est effondrée. Ce n’est que lorsque les prix ont commencé à nouveau à augmenter, dans les années 2000, que la production est reparti à la hausse.

Figure 2. Production et consommation de pétrole de l’ex-URSS, d’après des données statistiques de BP.

Lorsqu’on regarde la consommation de pétrole de l’ex-URSS (figure 2), on constate qu’elle n’a chuté qu’à partir de 1991 – l’année de son effondrement. L’effondrement réel a eu lieu en décembre. Auparavant, la consommation de pétrole était restée stable, malgré une production pétrolière en baisse depuis 1987, et la baisse des recettes tirée de la production pétrolière, qui a commencé encore plus tôt.

Après l’effondrement de l’Union soviétique, la production et la consommation ont chuté encore plus. En fait, la production et la consommation de gaz naturel et de charbon ont chuté elles aussi. Même aujourd’hui, la consommation de pétrole reste faible. La consommation de gaz naturel a quelque peu augmenté, mais l’ex-URSS utilise beaucoup moins de combustibles fossiles qu’elle ne le faisait avant qu’elle ne disparaisse.

Pourquoi un gouvernement a-t-il besoin de garder des recettes fiscales qui croissent ?

Un gouvernement existe pour fournir des services à ses citoyens. Certains de ces services sont fournis en permanence – par exemple, construire et réparer des routes, faire fonctionner les écoles, assurer la police et l’armée, délivrer des brevets, exploiter les parcs, réglementer produits alimentaires et de santé. D’autres sont plus des services à long terme – par exemple, la sécurité sociale, l’assurance santé, l’assurance retraite ou la garantie de comptes bancaires.

Maintenir ces programmes repose en grande partie sur la croissance économique. C’est notamment le cas des programmes à long terme, pour assurer qu’ils soient correctement financés. Les régimes de retraite par capitalisation partent du principe que le marché boursier continuera de croître, et que les paiements des obligations seront effectués conformément au plan prévu. Si ce n’est pas le cas, le gouvernement se retrouve à devoir essayer de combler le manque à gagner.

Même à court terme, les gouvernements sont frappés doublement par l’effet récessif des prix élevés du pétrole :

(1) Les dépenses sont plus élevées, en raison des coûts de relance, du renflouement des organisations qui en ont besoin, et du coût des prestations sociales qui, de manière directe ou indirecte, augmente à cause du chômage.

(2) Les recettes sont moindres, parce que moins de personnes ont un revenu et paient des impôts. Les exécutifs locaux peuvent eux aussi rencontrer des difficultés supplémentaires pour percevoir assez d’impôts.

Figure 3. Prix trimestriel moyen du pétrole, et dette extérieure fédérale des États-Unis.

Les gouvernements se réfugient rapidement dans l’endettement, lorsque la récession frappe suite à un pic du prix du pétrole. La figure 3 montre à quel point cela s’est produit rapidement aux États-Unis, lorsque les prix du pétrole ont atteint un pic en juillet 2008. Elle montre aussi que, 3 ans plus tard, la dette continue d’augmenter. À présent, nous faisons face à un deuxième pic du prix du pétrole, et à la possibilité d’une nouvelle récession. Si le gouvernement américain tente de prendre des mesures de relance comme il l’a fait dans le passé, il est possible qu’un écart grandissant puisse apparaître entre les recettes et les dépenses. Si le gouvernement réduit les prestations sociales et licencie les travailleurs, il est susceptible d’enfoncer encore plus le pays dans la récession. Mais parfois, il semble qu’il n’y ait aucun autre choix.

Considérer les choix possibles pour sortir d’un problème de dette

Solution 1. La première solution qu’a un pays pour faire face à sa dette est d’essayer d’en sortir par l’inflation. Ben Bernanke est connu sous le sobriquet de « Helicopter Ben » pour son discours dans lequel il mentionne Milton Freeman évoquant la possibilité d’un lâcher de monnaie par un hélicoptère pour empêcher la déflation.

Pour permettre aux citoyens de rembourser leurs dettes, il me semble que ce qui doit subir une inflation, ce sont les salaires. En outre, il faut suffisamment de gens qui travaillent pour que la plupart des gens puissent effectivement récupérer les fonds nécessaires pour rembourser cette dette. Si les salaires subissent une inflation et que suffisamment de gens travaillent, alors les revenus des entreprises et de l’État subiront eux aussi une inflation, de sorte que rembourser la dette et les intérêts ne sera pas une tâche trop affreuse. À ce stade, il n’y a même pas le début d’une piste suggérant que les salaires seraient en train de gonfler, et que le problème du chômage a été résolu.

Solution 2. Si un pays n’a qu’un « petit » problème d’endettement, alors la solution (2) ci-dessus, à savoir augmenter les impôts et/ou renvoyer les travailleurs et/ou réduire les dépenses publiques, pourrait fonctionner. L’inconvénient est que cela risque d’enfoncer un peu plus le pays dans la récession, et de rendre malheureux un grand nombre d’électeurs. Il y a donc des chances qu’un dirigeant politique qui souhaite être réélu trouve cette approche inacceptable. Dans la plupart des cas, il faut la combiner avec l’abandon de programmes de plus long terme, ce qui est une autre chose que les électeurs pourraient trouver inacceptables.

La solution 3 ci-dessus, à savoir restructurer la dette, voire retarder son remboursement et imposer aux détenteurs d’obligations une « coupe » sur les paiements promis, serait un choc pour les marchés financiers. Les gouvernements sont habitués à emprunter des montants croissants d’argent. Une fois que l’on commence à restructurer la dette d’un pays majeur, celui-ci aura probablement des difficultés à de nouveau emprunter, sauf à accepter des taux d’intérêt très élevés.

Si un pays choisit cette solution et fait défaut, cette décision sera vraisemblablement méprisée tant par les gouvernements des autres pays que par les électeurs. Sauf à ce que le problème de recettes et de dépenses soit vraiment minime avant le défaut, le gouvernement devra encore avoir largement recours à des programmes d’austérité – en coupant dans les dépenses et en augmentant les impôts, pour pouvoir équilibrer ses recettes et ses dépenses, tout en s’assurant un excédent primaire qui permette de rembourser la dette de la manière la plus large possible. La solution 3 ne fonctionne que si le pays est dans un état financier suffisamment bon avant de faire défaut – c’est-à-dire sur la durée, qu’il soit en mesure de financer ses programmes publics et d’avoir encore de l’argent en réserve pour rembourser sa dette. Il y a beaucoup de pays de l’OCDE qui sont ne sont pas dans cette situation.

Solution 4. C’est une sorte de « jubilé » de la dette, dans lequel toutes les dettes sont pardonnées. J’ai quelques difficultés à imaginer qu’un accord sur ce type puisse être conclu, car à ce jeu, il y aura toujours des gagnants et des perdants, et les perdants seront malheureux. Il y a des actifs sous-jacents à une partie de la dette, et la question sera de déterminer lesquels des différents possibles demandeurs pourront les récupérer. Par exemple, si une personne a remboursé 25% de la valeur de sa maison, devrait-il pouvoir la garder, ou la propriété devrait-elle revenir à l’un des différents propriétaires de l’hypothèque sur la maison ? Certaines de ces dettes seront internationales. Qu’est-ce qui empêchera les représailles, sous la forme d’une saisie de biens d’un autre propriétaire, en cas de défaillance dans un pays étranger ?

Se pose aussi le problème du manque de financement, du fait de la diminution des ressources, de tous les programmes de long terme, que le jubilé de la dette ne résout pas vraiment.

Figure 4. Deux visions de la croissance future.

Lorsque les programmes de type sécurité sociale, assurance-maladie, assurance-retraite, assurance sur la vie, garanties bancaires ont été mis en place, la croissance des ressources/économique était supposée continuer à jamais, comme dans le scénario 1 de la figure 4. Si la situation réelle ressemble plus à celle du scénario 2 de la figure 4, c’est tout le système qu’il faut revoir en profondeur – réduire les avantages promis, et probablement oublier les garanties bancaires et de retraite par capitalisation. Il est difficile d’imaginer que ces idées « passent bien » auprès des électeurs.

La solution 5 ressemble à une issue facile. Il suffit de laisser tomber, de laisser la place à un nouveau gouvernement, et de démarrer avec de nouveaux programmes et une page blanche. Une révolution ou une guerre civile pourraient produire le même résultat.

Si la solution 5 se produit, il semble que certains gouvernements puissent ne jamais être remplacés. Dans le cas de l’écroulement de l’Union Soviétique, ou de la dissolution de la République socialiste tchécoslovaque et de la République socialiste de Yougoslavie, aucun gouvernement central n’a vu le jour pour remplacer celui qui s’en allait.

De telles ruptures semblent être possibles dans de nombreux endroits à travers le monde. L’Union européenne est une entité qui pourrait bien éclater, si la situation de la dette de ses membres continue ainsi à se dégrader. Les États-Unis paraissent solides, mais lorsqu’on examine sa situation en terme d’endettement, il semble qu’il existe au moins une petite chance qu’un jour, ils cessent d’exister. Le Canada n’a pas tout à fait les problèmes d’endettement des États-Unis, mais il fait néanmoins face à d’énormes disparités entre régions, ce qui serait une source de tensions accrues, surtout si les États-Unis devaient éclater.

Il semblerait même qu’il y ait la possibilité de dislocation à un niveau plus petit que celui du pays. Si les États-Unis devaient éclater (avec peut-être certains États se regroupant pour former de nouvelles unions), il semble possible qu’un État qui fait face à d’énormes problèmes d’endettement, comme la Californie ou l’Illinois, se retrouve également à éclater, laissant les comtés se regrouper comme bon leur semble.

Il ne fait aucun doute que de nombreux pays à travers le monde correspondent à ce schéma. Beaucoup se sont construits en rassemblant des individus issus d’ethnies diverses. Si les choses tournent mal du point de vue financier, et si les déplacements deviennent plus difficiles du fait de problèmes d’approvisionnement en carburant, ces pays-là aussi pourraient risquer d’éclater.

De toute évidence, si ce schéma d’éclatement devait se produire, cela aurait d’énormes conséquences et ramifications pour le commerce international, pour les multinationales et la vie des citoyens. Espérons que je me trompe, et que nos systèmes actuels de gestion des problèmes d’endettement soient capables, d’une manière ou d’une autre, d’apporter des solutions au plus grand nombre.